本文对国内当前的民用航空零部件适航审定政策做了简要的总结，并着重介绍了2020年7月16日下发并生效的《技术标准规定项目批准书合格审定程序》(AP-21-AA-2020-12) 和《零部件制造人批准书合格审定程序》(AP-21-AA-2020-13)，以及这两份新的适航管理程序所带来的技术标准规定项目批准书 (CTSOA)和零部件制造人批准书 (PMA)适航审定政策的变化。

1.民用航空零部件的适航管理要求

根据《民用航空产品和零部件合格审定规定》(CCAR-21-R4)，适航管理的对象可以分为两大类，一类为“民用航空产品”，指民用航空器、航空器发动机或者螺旋桨；另一类即为“零部件”。本文中的“民用航空零部件”或“零部件” 即CCAR-21-R4中定义的“零部件”，指任何用于民用航空产品或者拟在民用航空产品上使用和安装的材料、零件、部件、机载设备或者软件。

根据CCAR-21-R4第21.10条款，零部件想要成为合格的航材，即可被作为替换件或者改装件安装在经型号合格审定或者经型号认可审定的民用航空产品上，应当符合以下五个条件之一：依据型号合格证生产的；依据局方的生产批准生产的；标准件（如螺栓或者螺母）；航空器所有人或者占有人按照局方规定为维修或者改装自己的航空器而生产的零部件；根据《民用航空器维修单位合格审定规定》(CCAR-145) 的规定，在维修许可证持有人批准维修项目范围内，在其质量系统控制下制造的、 在民用航空产品或者零部件修理或者改装中消耗的零部件。其中，前两种是局方直接批准的情况，即零部件的设计获得了局方的批准、生产是在局方接受或批准的质量系统下开展的，这类零部件最终可以获得局方颁发的“适航批准标签”(AAC-038)；后三种情况则是局方未直接批准、但接受/认可的情况，主要包括标准件和自制件，这类零部件只能在局方规定的范围和限制下使用，无权获得AAC-038。

民用航空零部件获得适航批准的路径

根据CCAR-21-R4第21.9条款，零部件获得批准的可选路径包括：零部件制造人批准书 (PMA)；技术标准规定项目批准书 (CTSOA)；零部件设计批准认 可证 (VDA)；随民用航空产品的型号合格审定 (TC)、补充型号合格审定 (STC) 或者改装设计批准合格审定 (MDA) 一起批准；随民用航空产品的型号认可合 格审定 (VTC) 或者补充型号认可合格审定 (VSTC) 一起批准；民航局规定的其他方式。而根据零部件制造人是否作为申请人和最终的持证人，以上批准路径又可概况为两种批准形式：“单独批准” 和“随机批准”，如图1所示。其中，走“单独批准”路径的零部件制造人最终自己持证，有权为自己生产的零部件申请并获得 AAC-038；而选择“随机批准”，零部件制造人将作为最终持证人的供应商，其生产的零部件必须经由持证人申请并获得AAC-038。

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图 1 民用航空零部件获得适航批准的路径

本文主要讨论国内零部件制造人直接作为申请人申请单独批准（PMA或 CTSOA）的情况。

2 民用航空零部件合格审定程序及主要变化

在我国，民用航空零部件的合格审定程序是以适航管理程序 (AP) 的形式发布的。 

在新的零部件合格审定程序生效之前，从2002年8月16日起，《民用航空材料、零部件和机载设备的合格审定程序》(AP-21-06R3) 使用了约18年之久。AP-21-06R3是依据1998年生效的CCAR-21-R2制定的，规定了民用航空材料、零部件和机载设备（即零部件）的合格审定程序，适用于PMA和CTSOA两种证件。从2007年开始，随着新情况的不断出现以及CCAR-21-R3的生效，AP-21-06R3中许多要求逐渐过时，航空器适航审定司先后出台了3份管理文件对AP-21-06R3进行临时修订，包括：2007年4月13日生效的《关于临时修订 < 民用航空材料、零部件和机载设备的合格审定程序 > 的通知》(AA2007007)、2010年10月29日生效的《关于零部件制造人批准书管理的补充要求》(MD-AA-2010-010) 以及2011年6月21日生效的《关于对技术标准规定项目管理的补充要求》(MD-AA-2011-002)。

2017年7月1日，CCAR-21-R4正式实施，CCAR-21的这一版本将之前版本中针对PMA和CTSOA的第八章“材料、零部件、机载设备的批准”分成了两个独立的章节：第九章“零部件制造人批准书”和第十章“技术标准规定项目批准书和设计批准认可证”，为顺应这种变化，新的零部件合格审定程序也一分为二。2020年7月16日，通过民航规[2020]22号和[2020]23号两份文件，《技术标准规定项目批准书合格审定程序》(AP-21-AA-2020-12) 和《零部件制造人批准书合格审定程序》(AP-21-AA-2020-13) 下发并生效，正式取代了AP-21-06R3及其相关的3份管理文件。其中，AP-21-AA-2020-12适用于CTSOA的申请、受理、审查、颁证及证后管理；AP-21-AA-2020-13适用于PMA的申请、受理、审查、颁证及证后管理。 

为了落实最新的上位法和适航审定政策，适应新的国际合作环境和国内民航业的变化，并符合当前国内相关项目和工作的实际需求和做法，上述两份新 的适航管理程序在原程序的基础之上做了不少调整，其中，通用的变化主要包括如下几个方面。

2.1 程序本身

1) 一分为二。零部件的合格审定程序从AP-21-06变为AP-21-AA-2020-12和AP-21-AA-2020-13，分别适用于CTSOA和PMA的申请、受理、审查、颁证及证后管理，用于落实CCAR-21-R4的第十章“技术标准规定项目批准书和设计批准认可证”和第九章“零部件制造人批准书” 。

2) 程序性质。原AP-21-06是作为民航局职能部门的规范性文件，由航空器适航审定司发布的；而新的两份程序AP-21-AA-2020-12和AP-21-AA-2020-13是作为重要的民航局行政规范性文件(ARD)，通过了严格的合法性审查，由民航局统一登记、编号并印发的。

3) 程序和表格编号。根据民航适发[2019]11号《关于 < 民用航空产品和零部件合格审定规定 > 管理程序编号管理办法的通知》，今后凡是按照CCAR-21制定的管理程序，将根据其内容分为“设计”“生产”“单机”“认可”和“管理”五种类别进行编号。两份新程序根据上述新的编号规则，不再沿用老的编号“06”，而按照“设计”类别采用了新的程序编号“12”和“13”。此外，程序中新增或进行了改版的表格也采用了新的编号规则（形式为“表-21-XXX-XXXX”，区别于原“AAC-XXX”）。

4) 程序内容。相较着重于说明证件合格审定流程的老程序，为了更便于理解和使用，新程序对流程和要求均进行了进一步的明确和细化，增加了大量的符合性指南、提供了必要的模板/样例和表格填写说明，并尽可能使文字简明易懂。

2.2 证件性质

CTSOA和PMA是不同的零部件批准形式，新程序明确了这两种证件均是“非强制”的。即，申请人可根据自身情况和需求，选择“单独批准”或/和“随机批准”。

2.3 合格审定流程

与AP-21-06R3相比，两份新程序在合格审定流程方面的变化不大，还是按照项目活动发生的先后顺序将整个流程划分成了5个环节，即申请、受理、审查、颁证和证后。 

流程方面的变化主要源于通过CCAR-21-R4明确的上位法《中华人民共和国行政许可法》、与“适航审定运行管理系统”(AMOS) 的对接以及对于程序要求进行明确和细化的需求。主要变化包括：

1) 明确了国内项目的行政许可颁证及实施主体；

2) 受理环节：取消了受理前局方视情对申请人进行“预审”的要求；明确了申请书有效期的计算方法，以及申请延期情况下审定基础更新的要求；明确了此环节中局方对申请人的反馈方式， 缩短了时限；

3) 审查环节：对审查组成员的资格提出了明确要求；

4) 颁证环节：缩短了局方做出是否颁证决定的时限；

5) 证后环节：对主管监察员的资格提出了明确要求；

6) 在程序最后新增了“合格审定流程图”和“合格审定职责说明”。 

2.4 审定要求

在审定要求方面，基于中外适航合作的新情况、CCAR-21-R4及其临时修订要求、新的适航审定政策和原则等， 两份程序做了较多的修改、明确和细化， 主要变化包括：

1) 落实民航适发 [2018] 号文《民航局适航司关于改进通用航空适航审定政策的通知》，对CTSOA和PMA的申请人和持证人不再强制要求建立并持续保持设计保证系统 (DAS)，而改为自愿符合；

2) 明确除适航协议另有约定外，局方仅受理国内申请人提交的CTSOA和PMA申请。但如果局方确认按照适用的民用航空规章的要求进行管理不会造成过重负担，且申请人能够向局方表明其质量系统能够对这些境外的生产设施和供应商，及其生产的零部件进行有效的控制，则局方可以同意申请人在境外设置部分生产设施或使用境外供应商；

3) 明确了基于风险的设计审查原则，即在具体项目中，审查组可综合考虑所申请零部件的复杂程度及申请人取证经历等因素，视情调整设计审查的范围和深度；

4) 对于所申请零部件与某一已获设计批准的零部件相互关联的情况（如衍生设计或用作替换件的PMA件等情况），要求申请人对后者进行使用经历评估，确认其设计不存在安全隐患；

5) 明确了颁证后局方和持证人的资料归档要求，并规定持证人应保证局方要求信息的可获取性；

6) 证后设计更改方面，规定CTSO件和PMA件的设计大改需要确定新的型号、型别或件号，重新申请CTSOA或PMA；设计小改则可按照局方同意的方式进行审批，更改后的零部件可保留原来的型号或型别，用件号标识小改；

7) 规定除局方要求检查的情况外， CTSOA和PMA持有人就其生产的CTSO件或PMA件向局方提交零部件制造符合性声明后，无需进一步证明，即为该件获得AAC-038；

8) 在建立了相应的管理程序、满足规定的标识标记和AAC-038填写要求的情况下，允许CTSOA和PMA持有人就已获批准组件的下级组件/部件单独发货并挂签。

3.共CTSOA审定政策的特有变化

CTSOA是局方颁发给符合特定技术标准规定 (CTSO) 的零部件制造人的设计和生产批准书。

在新的AP-21-AA-2020-12中，除了本文第二章所述的零部件适航审定政策的通用变化外，还包括一些CTSOA审定政策的特有变化。 

3.1 适用范围扩大

为适应工业方日益复杂化、多样化的民航零部件设计和取证需求，并与国际主流的适航审定政策接轨，AP-21-AA-2020-12中新增了两种允许申请人提交CTSOA申请的情况，即不完整CTSO件和多CTSO件。

1) 不完整CTSO件

不完整CTSO件是指仅能实现该项CTSO中所规定的“主要且独立的”性能或功能的CTSO件。

如果所申请零部件仅能实现CTSO中规定的一部分功能，但这部分功能属 于CTSO中要求的“主要且独立”的功能，即除了对软件或环境的通用要求外，CTSO中包含了对这部分功能的特定要求，且这些要求对于评估不完整CTSO件而言是恰当且充分的，则申请人可就该不完整CTSO件申请CTSOA。

这种情况下，申请人必须识别并满足CTSO中所有适用于所申请零部件的特定性能标准并表明符合性；需在其手册及持续适航文件中提供完整而详细的安装和使用指南和限制、列出所申请零部件满足的具体最低性能要求和/或符合性水平；并且，在零部件标牌上的CTSO编号旁、永久并合法地标明 “INCOMP”， 如“ 符合CTSO-C69cINCOMP”。

2) 多CTSO件

多CTSO件是指同时满足多项技术标准规定的CTSO件。

若所申请零部件的功能涉及多个CTSO，则申请人应同时就所有适用的CTSO向局方提出申请。

这种情况下，申请人必须表明对所有适用CTSO的符合性，但在满足程序 中关于不完整CTSO件的审定及管理要求的情况下，允许所申请零部件不完全满足某一/某些CTSO。

3.2 特殊情况下的受理

正常情况下，申请人应该依据民航局已经颁发、申请之日有效且适用的CTSO来提交CTSOA申请。但新程序中针对以下两种需要立法的特殊情况， 规定了特别的受理要求，并明确了立法活动和审查、颁证的关系：

1) 若申请时民航局尚未发布适用的CTSO，申请人可向局方提出CTSO的制定建议，民航局经评估后同意其建议的，局方可受理该CTSOA申请；

2) 若申请时民航局已经颁发有适用于所申请零部件的CTSO，但申请人拟使用新的CTSO版本替代现行有效的版本，应尽快向民航局提出CTSO版本更新的建议，但这一般不影响局方受理；

上述两种情况下，在CTSO或新版本草案形成后，在申请人请求并愿意自行承担相关风险的情况下，局方可同意申请人按CTSO或新版草案开展验证工作，即审查和立法活动可并行开展；但在颁证之前，局方应确认该CTSO或CTSO的更新版本已经发布且所申请零部件的设计符合正式发布的CTSO。

3.3 偏离的管理

采用任何替代的方法或标准来满足技术标准规定中规定的最低性能标准，均视为偏离，需获得民航局批准。新程序中对偏离管理要求进行了细化，并增 加了一些除环境和软件要求外可直接接受的情况。

当申请人需要申请偏离时，应尽早向审查组提交偏离申请报告，在报告中明确拟申请偏离的CTSO条款或要求，详细说明原因及拟采取的补偿性措施，并证明该补偿性措施能够确保与CTSO中被偏离的最低性能要求达到等效的安全水平；之后，审查组应对申请人提出的偏离申请报告进行评估，并以报告形式向民航局提交偏离批准/驳回建议；最终，民航局做出批准/驳回决定后，由审查组书面告知申请人关于偏离批准/驳回的决定。

但是，若申请人提交的偏离申请属于以下情况之一，审查组可自行评估， 并直接做出批准或驳回的决定，无需上报民航局：

1) 完整采用RTCA/DO-160较新版本代替技术标准规定中要求的环境试验条件；

2) 完整采用RTCA/DO-178较新版本代替技术标准规定中的软件设计保证标准；

3) 采用RTCA/DO-254较新版本代替技术标准规定中的硬件设计保证标准；

4) 完整采用RTCA/DO-200的最新版本代替技术标准规定中的航空数据处理标准；

5) 多CTSO件批准情况下对标识标 记要求的偏离（按规定对主CTSO件进行标识）；

6) 民航局授权的其他情况。

3.4 要求考虑非CTSO功能

非CTSO功能是指民航局没有颁发适用的CTSO且该功能未被CTSO的最低性能标准 (MPS) 所涵盖的、不支持也不影响“承载CTSO件”中CTSO功能的、并且在CTSO件之外可以技术实现的功能。 

出于各种原因，申请人可能需要在所申请零部件中加入一项或多项非CTSO功能，如为了满足国外航空要求、客户/工业需求等。在AP-21-AA-2020-12生效之前，局方在进行CTSOA项目审查时，一般只需要确认所申请零部件作为一个整体对特定CTSO的符合性，对于CTSO中未规定的功能及其性能，通常不做要求和审查；但这些额外的功能可能会在未来装机时影响到拟装民航产品的适航性，如果按照之前的管理办法，这些功能及其应该满足的性能标准在零部件单独取证阶段并未予以考虑，或在持证人的手册或持续适航文件中未提供充分的相关信息，这往往会给安装批准项目的申请人和审查局方带来很大的麻烦，甚至造成安全隐患。因此，借鉴国际上相关的成熟做法，新程序中要求申请人在开展CTSOA取证项目的过程中，识别并清晰定义所申请零部件中加入的所有非CTSO功能及其符合的具体性能要求，表明非CTSO功能不影响所申请零部件对CTSO的符合性，并在手册和持续适航文件中按要求提供必要且充分的信息用于支持未来的安装批准项目；此外，CTSOA的申请人及持有人应按照与CTSO功能一样的标准，对纳入零部件的非CTSO功能进行全过程管理，包括设计、符合性验证、生产及证后阶段。 

这种情况下，局方颁发的CTSOA最终将涵盖对CTSO件中CTSO功能的设计批准、对非CTSO功能的设计接受，以及对整个CTSO件的生产批准。

4.共谋发展！PMA政策的特有变化

PMA是中国民用航空地区管理局（简称民航地区管理局）颁发给供安装在经型号合格审定或型号认可审定的民用航空产品上作为替换或改装用的零部件的制造人的批准书。

在新的AP-21-AA-2020-13中，除了本文第二章所述的零部件适航审定政 策的通用变化外，还包括一些PMA审定政策的特有变化。 

4.1证件性质明确

在原程序中，PMA被笼统地定义为设计和生产的双重批准，但实际上，根据设计批准基础的不同，PMA可作为颁发给零部件制造人的设计和生产的双重批准，也可作为单纯的生产批准。

新程序对基于不同设计批准基础的PMA的性质做了区分，明确了“通过权益转让协议证明同一性”和基于“补充型号合格证或改造设计批准书”这两种情况下，PMA仅作为生产批准；而“在没有权益转让协议的情况下证明同一性”和“通过试验和计算进行符合性验证”这两种情况下，PMA可作为设计和生产的双重批准。 

4.2适用范围明确

有关PMA适用范围的问题一直是容易引起误解或争议的焦点。新程序中，从适用和不适用两方面对这一问题做了澄清。

1) 适用的情况

总的来说，PMA较CTSOA适用范围更为广：供安装在经型号合格审定或型号认可审定的民用航空产品上作为替换或改装用的零部件基本都适于申请 PMA；若TSO类设备已经包含在经批准的民用航空产品的型号设计中，则申请人也可以为这些TSO类设备子部件的替换件（实际上是作为民航产品的替换件）向民航地区管理局申请PMA。

当申请PMA作为设计和生产的双重批准时，如果所申请零部件是关键件，或所申请零部件的安装会对民用航空产品造成设计大改，则申请人不能直接申请PMA，而必须先申请STC，之后再基于STC申请PMA作为生产批准。这是新程序在PMA适用范围方面的一个重要变化，对应地，AP-21-AA-2020-13中对按照AP-21-06R3及之前版本中定义的设计批准类型“通过试验和计算进行全面符合性验证”获得PMA的PMA关键件也提出了追溯性要求，规定这类持证人可向证件颁发所在地区管理局为其设计方案申请STC，并申请修订PMA证书项目单，将“设计批准基础”改为“零部件设计已随补充型号合格证（注明证书编号）获得批准”——此种情况下，STC的颁发可基于以往PMA审查及批准所做工作、无需进行设计评审且免收审查费用；而对于那些正在申请通过试验和计算证明符合性且还未获得PMA的关键件，应根据新程序及时调整审查工作。

2) 不适用的情况

不适用指不能够或不需要申请PMA的各种情况。其中，“不能够” 指该情况不属于PMA的适用范围，局方不会受理该项目的PMA申请；而“不需要”指虽然所申请零部件已经通过其他形式获得了局方的批准、接受或认可，不需要额外申请PMA，但局方仍可基于申请人的PMA申请受理该项目。

不能够申请的情况主要包括：所申请零部件是单独的软件、材料、程序或工艺；出于市场和销售等目的，将一些不相关的零部件打包而成的、没有对应 件号的套件；基于带有特定限制或型号设计资料不足以开展制造符合性确认或 重复性生产活动的STC或MDA。

不需要申请的情况主要包括：其他生产批准（生产许可证(PC)、CTSOA）持有人生产的零部件、自制件、标准件。

4.3设计批准基础

不同的PMA项目，由于设计符合性验证及批准的方式不同，审定和管理要求也相应不同。

在AP-21-06R3 中，将PMA区分为3种“设计批准类型”，包括：已随TC、STC或MDA一起获得批准的零部件，依据设计转让协议证明同一性，通过试验和计算进行全面符合性验证；而在AP-21-AA-2020-13中，将“设计批准类型”改为“设计批准基础”（也可称作“批准基础”），并细分为4种情况：通过权益转让协议证明同一性，补充型号合格证或改装设计批准书，在没有权益转让协议的情况下证明同一性，通过试验和计算进行符合性验证；并在此基础上进一步细化了各种情况下应提交的型号设计和符合性文件、设计符合性审查要点、证后管理要求等。

此外，上述新划分方法与美国联邦航空局 (FAA) 的做法一致，更便于中美双方对PMA件的互认。

4.4证后更改政策调整

根据 AP-21-06R3 及相关的管理文件，PMA 件中的寿命件和关键件进行证后设计更改，哪怕是小改，也需要重新 申请 PMA。而相较于之前的做法，新程序中的证后设计更改政策更加灵活， 并符合实际需求，即 PMA 的证后更改管理不再按照关键件、寿命件进行情况 划分，而只区分设计大、小改：在进行 设计大改前，PMA 持有人应当确定该 件的新件号，重新申请 PMA；设计小改则可按照民航地区管理局同意的方式进行批准。此外，对基于“在没有权益转让协议的情况下证明同一性”和“通过权益转让协议证明同一性”的PMA件，新程序还有针对性地提出了一些额外的证后管理限制和要求。

5.总结

本文对国内当前的民用航空零部件适航审定政策做了简要的总结，并着重讨论了由于新程序AP-21-AA-2020-12、AP-21-AA-2020-13的生效而带来的 CTSOA和PMA合格审定政策方面的变化。

总的来说，上述两份新程序落实了上位法的新要求、体现了适航审定管理的新思路、具体的流程和要求也更为细化和明确，应当更为适应当前国内民航业发展的趋势和需求；但同时，新程序也难免会存在或带来一些问题，特别是涉及国内尚无经验的全新要求、与AMOS的对接等方面，需要通过国内各使用方在新程序的实际执行过程中，不断磨合、试错，发现问题并持续改进。